DETERMINADOS PROCEDIMIENTOS PENALES EN FRANCIA (LA REPÚBLICA DEL CONGO CONTRA FRANCIA) (MEDIDAS PROVISIONALES) Providencia de 17 de junio de 2003

DETERMINADOS PROCEDIMIENTOS PENALES EN FRANCIA (LA REPÚBLICA DEL CONGO CONTRA FRANCIA) (MEDIDAS PROVISIONALES)

Providencia de 17 de junio de 2003

En la causa relativa a Determinados procedimientos penales en Francia (República del Congo contra Francia), la Corte decidió por catorce votos contra uno que las circunstancias, tales como se presentan actualmente ante la Corte, no son de carácter tal que requieran el ejercicio de la facultad que le confiere el Artículo 41 del Estatuto de indicar medidas provisionales.

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La Corte estaba integrada en la forma siguiente: Presidente, Shi; Vicepresidente, Ranjeva; magistrados, Guillaume, Koroma, Vereshchetin, Higgins, Parra-Aranguren, Kooijmans, Al-Khasawneh, Buergenthal, Elaraby, Owada, Simma, Tomka; magistrado ad hoc, de Cara; Secretario, Couvreur.

El párrafo 41 de la providencia dice lo siguiente:

“La Corte,

“Por catorce votos contra uno,

“Decide que las circunstancias, tales como se presentan actualmente ante la Corte, no son de carácter tal que requieran el ejercicio de la facultad que le confiere el Artículo 41 del Estatuto de indicar medidas provisionales;

“Votos a favor: Presidente Shi; Vicepresidente Ranjeva; magistrados Guillaume, Koroma, Vereshchetin, Higgins, Parra-Aranguren, Kooijmans, AlKhasawneh, Buergenthal, Elaraby, Owada, Simma, Tomka;

“Votos en contra: magistrado ad hoc, de Cara.”

Los Magistrados Koroma y Vereshchetin anexaron una opinión separada conjunta a la providencia; el Magistrado ad hoc de Cara anexó una opinión disidente a la providencia.

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Demanda y solicitud de medida provisional (párrs. 1 a 4, 22 a 24)

Por demanda presentada en la Secretaría de la Corte el 9 de diciembre de 2002, la República del Congo (en adelante: “el Congo”) inició un procedimiento contra la República Francesa (en adelante: “Francia”) fundándose, en primer lugar, en la presunta

“violación del principio de que un Estado no puede, violando el principio de igualdad soberana de todos los Miembros de las Naciones Unidas, consagrado en el párrafo 1 del Artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas, ejercer su autoridad sobre el territorio de otro Estado,

“atribuyéndose unilateralmente competencia universal en materia penal y arrogándose la potestad de procesar y juzgar al Ministro del Interior de un Estado extranjero por delitos supuestamente cometidos en relación con el ejercicio de sus potestades para el mantenimiento del orden público en su país,”

y, en segundo lugar, presunta “violación de la inmunidad penal de un Jefe de Estado extranjero —una norma de derecho internacional consuetudinario reconocida por la jurisprudencia de la Corte”.

En la demanda, el Congo pidió a la Corte “que declare que la República Francesa debe disponer que se anulen las medidas de investigación y enjuiciamiento adoptadas por el Procureur de la République del Tribunal de grande instance de París, del Procureur de la République del Tribunal de grande instance de Meaux y por los jueces de instrucción de dichos tribunales”.

La demanda contenía además una “solicitud de indicación de una medida provisional”, encaminada a resguardar los derechos del Congo pertenecientes a las categorías mencionadas supra, en la que se pedía “una providencia por la cual se dispusiese la suspensión inmediata del procedimiento llevado a cabo por el juez de instrucción del Tribunal de grande instance de Meaux”una vez recibido el consentimiento de Francia a la competencia, se convocó a la Corte a los efectos de proceder a tomar una decisión sobre la solicitud de indicación de una medida provisional con carácter urgente; y que se celebraron audiencias públicas sobre la solicitud los días 28 y 29 de abril de 2003.

Antecedentes de hecho

(párrs. 10 a 19)

La providencia reseña en los términos siguientes los antecedentes de hecho del caso, según fueron expuestos en la demanda o por las Partes en las audiencias:

El 5 de diciembre de 2001 se presentó ante el Procureur de la République del Tribunal de grande instance de París, en nombre de determinadas organizaciones de derechos humanos, una denuncia “por crímenes de lesa humanidad y torturas supuestamente cometidos en el Congo contra personas de nacionalidad congoleña, en la que se nombraba expresamente al Excelentísimo Señor Denis Sassou Nguesso, Presidente de la República del Congo, al Excelentísimo General Pierre Oba, Ministro del Interior, Seguridad Pública y Administración Territorial, al General Norbert Dabira, Inspector-General de las Fuerzas Armadas Congoleñas, y al General Blaise Adoua, Comandante de la Guardia Presidencial”.

El Procureur de la République del Tribunal de grande instance de París transmitió esa denuncia al Procureur de la République del Tribunal de grande instance de Meaux, que ordenó una investigación preliminar y posteriormente, el 23 de enero de 2002, emitió una réquisitoire (solicitud de investigación judicial de los supuestos delitos), y el juez de instrucción de Meaux inició una investigación.

Los denunciantes argumentaban que los tribunales franceses tenían competencia, en lo tocante a crímenes de lesa humanidad, en virtud de un principio del derecho internacional consuetudinario que prevé la competencia universal respecto de dichos delitos, y, en lo tocante al crimen de torturas, sobre la base de los artículos 689-1 y 689-2 del Código de Procedimiento Penal de Francia.

El Procureur de la République del Tribunal de grande instance de Meaux, en su réquisitoire de 23 de enero de 2002, solicitó la investigación tanto de crímenes de lesa humanidad como de torturas, sin mencionar ningún fundamento de la competencia fuera del artículo 689-1 del Código mencionado.

La denuncia fue remitida al ministerio público del Tribunal de grande instance de Meaux, habida cuenta de que el General Norbert Dabira poseía una residencia en la zona en que dicho tribunal tenía jurisdicción; sin embargo, la investigación se inició contra una persona no individualizada, y no contra ninguna de las personalidades congoleñas mencionadas en la denuncia.

El testimonio del General Dabira fue tomado por primera vez el 23 de mayo de 2002 por funcionarios de la policía judicial que lo habían detenido, y posteriormente el 8 de julio de 2002 por el juez de instrucción, en calidad de témoin assisté (testigo con asistencia letrada). (Francia ha explicado que en el procedimiento penal francés un témoin assisté es una persona que no es simplemente un testigo, sino en cierta medida un sospechoso, y que, consiguientemente, goza de algunos derechos procesales (asistencia letrada, acceso al expediente de la causa) que no se confieren a los testigos comunes). El 16 de septiembre de 2002 el juez de instrucción dictó contra el General Dabira, que por entonces había regresado al Congo, un mandat d’amener (orden de comparecencia inmediata), que, según explicó Francia en la audiencia, podría hacerse cumplir contra él en caso de que regresara a Francia, pero no puede ser ejecutada fuera del territorio francés.

En la demanda se dice que cuando el Presidente de la República del Congo, el Excelentísimo Señor Denis Sassou Nguesso “estaba en una visita de Estado en Francia, el juez de instrucción dirigió a funcionarios de la policía judicial una commission rogatoire (exhorto) impartiéndoles la instrucción de que tomaran su testimonio”. Sin embargo, no se ha presentado ninguna commission rogatoire (exhorto) de esa índole, y Francia ha informado a la Corte de que no se emitió ninguna commission rogatoire (exhorto) respecto del Presidente Sassou Nguesso, sino que el juez de instrucción trató de obtener su declaración con arreglo al artículo 656 del Código de Procedimiento Penal, aplicable cuando se trata de obtener pruebas por conducto diplomático de un “representante de una potencia extranjera”; el Congo reconoció en su demanda que el Presidente Sassou Nguesso nunca fue “mis en examen [sometido a averiguación], ni llamado en calidad de témoin assisté”.

Es un punto no controvertido entre las Partes que no se realizaron actos de investigación (instrucción) en el procedimiento penal francés contra las demás personalidades congoleñas nombradas en la demanda (el Excelentísimo General Pierre Oba, Ministro del Interior, y el General Blaise Adoua), ni, en particular, se formuló ninguna solicitud de que se les interrogara como testigos.

Competencia (párrs. 20 y 21)

Después de recordar la necesidad de que exista prima facie un fundamento de la competencia para que se indiquen medidas provisionales, la Corte señala que en la demanda el Congo propuso fundar la competencia de la Corte en un consentimiento que daría Francia, según lo contemplado en el párrafo 5 del artículo 38 del Reglamento de la Corte; y que por una carta de fecha 8 de abril de 2003 de su Ministro de Relaciones Exteriores, Francia consintió expresamente en la competencia de la Corte para conocer de la demanda sobre la base de dicho texto.

Razonamiento de la Corte (párrs. 22 a 40)

La Corte toma nota de que las circunstancias en que se funda el Congo, que a su juicio exigen la indicación de medidas que dispongan la suspensión del procedimiento seguido en Francia, se expusieron en la solicitud en los siguientes términos:

“El procedimiento en cuestión está perturbando las relaciones internacionales de la República del Congo como resultado de la publicidad que se ha dado, con flagrante violación de la legislación francesa que rige el secreto de las investigaciones penales, a las acciones del juez de instrucción, que impugnan el honor y la reputación del Jefe de Estado, del Ministro del Interior y del Inspector General de las Fuerzas Armadas y, en consecuencia, el prestigio internacional del Congo. Además, ese procedimiento está causando daño a los tradicionales vínculos de amistad franco-congoleña. Si continuaran esos procedimientos perjudiciales, ese daño llegaría a ser irreparable.”

Observa que en las audiencias el Congo volvió a hacer hincapié en el perjuicio irreparable que sostenía que se derivaría de la continuación del procedimiento penal francés ante el Tribunal de grande instance de Meaux, en los mismos términos que en la solicitud; y que el Congo dijo además que el perjuicio que resultaría si no se indicaran medidas provisionales consistiría en la continuación y la exacerbación del perjuicio ya causado al honor y la reputación de las más altas autoridades del Congo, y a la paz interna en el Congo, al prestigio internacional del Congo y a la amistad francocongoleña.

La Corte observa que los derechos que, según la demanda del Congo, que posteriormente se determinará si corresponden al Congo en la presente causa son, en primer lugar, el derecho a exigir que un Estado, en la presente causa Francia, se abstenga de ejercer competencia universal en materia penal de manera contraria al derecho internacional, y en segundo lugar, el derecho a que Francia respete las inmunidades conferidas por el derecho internacional, en particular, al Jefe de Estado del Congo.

La Corte observa además que el fin de las medidas provisionales que la Corte pudiera indicar en la presente causa debería ser resguardar esos derechos que se invocan; que el perjuicio irreparable alegado por el Congo y resumido supra no se causaría a esos derechos como tales; que sin embargo podría considerarse, en las circunstancias del caso, que ese perjuicio pudiera afectar irreparablemente los derechos que se hacen valer en la demanda. La Corte señala que en todo caso no se le ha informado acerca de en qué aspecto práctico ha habido algún deterioro internamente o en el prestigio internacional del Congo, o en las relaciones franco-congoleñas, a partir de la incoación del procedimiento penal francés, ni se ha presentado ante la Corte prueba alguna de perjuicios graves o amenaza de perjuicio de tal naturaleza.

La Corte observa que la primera cuestión que tiene ante sí en la presente fase del caso consiste, pues, en determinar si el procedimiento penal actualmente pendiente en Francia entraña un riesgo de perjuicio irreparable al derecho del Congo a que Francia respete las inmunidades del Presidente Sassou Nguesso como Jefe de Estado, de modo que se requiera, con carácter urgente, la indicación de medidas provisionales.

La Corte toma nota de las declaraciones formuladas por las Partes acerca de la pertinencia del artículo 656 del Código de Procedimiento Penal de Francia (véase supra), y de varias declaraciones formuladas por Francia en lo tocante al respeto a las inmunidades de los Jefes de Estado en el derecho penal francés. A continuación observa que no le incumbe ahora determinar la compatibilidad con los derechos invocados por el Congo del procedimiento seguido hasta la fecha en Francia, sino sólo la existencia o inexistencia del riesgo de que el procedimiento penal francés cause un perjuicio irreparable a esos derechos invocados. La Corte concluye, sobre la base de la información que tiene ante sí, que, en lo tocante al Presidente Sassou Nguesso, no existe en el momento actual riesgo alguno de perjuicio irreparable que justifique la indicación de medidas provisionales con carácter urgente; y tampoco está probado que exista tal riesgo en lo tocante al General Oba, Ministro del Interior de la República del Congo, respecto de quien el Congo también invoca una inmunidad en su demanda.

A continuación, la Corte considera, como segunda cuestión, la existencia de un riesgo de perjuicio irreparable en relación con la pretensión del Congo de que la asunción unilateral de competencia universal en materia penal por parte de un Estado constituye una violación de un principio del derecho internacional; la Corte observa que a este respecto la cuestión que tiene ante sí consiste, pues, en determinar si el procedimiento ante el Tribunal de grande instance de Meaux entraña una amenaza de perjuicio irreparable a los derechos invocados por el Congo que justifique, con carácter urgente, la indicación de medidas provisionales.

La Corte señala que, en lo tocante al Presidente Sassou Nguesso, la solicitud de una declaración escrita formulada por el juez de instrucción sobre la base del artículo 656 del Código de Procedimiento Penal de Francia no fue transmitida a la persona de que se trata por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia; que, en lo tocante al General Oba y el General Adoua, no han sido objeto de medida procesal alguna por parte del juez de instrucción; y que no existe amenaza alguna de medidas de tal naturaleza contra esas tres personas. La Corte concluye, por consiguiente, que no existe una necesidad urgente de medidas provisionales para resguardar los derechos del Congo a ese respecto.

En lo tocante al General Dabira, la Corte señala que Francia ha reconocido que el procedimiento penal incoado ante el Tribunal de grande instance de Meaux ha tenido incidencia en su propia posición jurídica, en la medida en que posee una residencia en Francia, y estaba presente en Francia y fue oído en calidad de témoin assisté, y en particular porque, habiendo regresado al Congo, se abstuvo de responder a una citación del juez de instrucción, que luego de ello dictó un mandat d’amener contra él. Señala, empero, que el efecto práctico de una medida provisional del tipo solicitado sería permitir que el General Dabira entrara en Francia sin temor a sufrir consecuencias jurídicas. El Congo, a juicio de la Corte, no ha demostrado la probabilidad o incluso la posibilidad de perjuicio irreparable a los derechos que invoca como resultado de las medidas procesales tomadas en relación con el General Dabira.

Por último, la Corte no advierte la necesidad de que se indiquen medidas de esa especie encaminadas a prevenir el agravamiento o la extensión de la controversia.

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Opinión separada conjunta de los Magistrados Koroma y Vereshchetin

Los Magistrados Koroma y Vereshchetin, en su opinión separada conjunta, exponen la opinión de que, al considerar una solicitud de medidas provisionales de protección, la Corte debe sopesar todos los aspectos pertinentes del asunto que tiene ante sí, entre ellos, la extensión de las posibles consecuencias perjudiciales de la violación del derecho invocado. Por consiguiente, tienen algunas reservas con respecto a la distinción que ha hecho la Corte, en las circunstancias de la presente causa, entre el perjuicio a los derechos que posteriormente pudiera determinarse que corresponden al Congo y el perjuicio derivado de la violación de tales derechos (Providencia, párr. 29).

El perjuicio atribuible a la violación de los derechos invocados puede tener mucho más amplias consecuencias negativas y repercusiones para los intereses jurídicos y políticos del Estado afectado, que vayan mucho más allá de su efecto desfavorable sobre los derechos invocados como tales. En tales circunstancias, la indicación de medidas provisionales puede tornarse necesaria no tanto habida cuenta de la inminencia de perjuicio irreparable a los derechos invocados, sino más bien a causa del riesgo de que su violación produzca graves consecuencias.

A juicio de los Magistrados Koroma y Vereshchetin, la Corte no parece haber atribuido suficiente peso al riesgo de “perjuicio irreparable”, que podría ocurrir en el Congo como resultado de la continuación del procedimiento penal.

Opinión disidente del Magistrado de Cara

En su opinión disidente, el Magistrado ad hoc de Cara pone de relieve los rasgos distintivos de la causa que la Corte tiene ante sí. En primer lugar, es una causa atinente a un Estado Áfricano que implica, en particular, al Jefe de Estado, que es la personificación de la nación misma en ese continente. En segundo lugar, la actual legislación francesa en asuntos de esta índole contrasta con las inoportunas medidas que han adoptado o pueden adoptar los fiscales y jueces franceses. Por último, parecería que en la presente causa, más que en otras, hay una relación particularmente estrecha entre el procedimiento relativo a las medidas provisionales y el procedimiento sobre el fondo; al hacer una distinción entre los derechos que se alega que han sido violados y el perjuicio indirecto que de tal modo puede causarse, la Corte parece haber adoptado un enfoque formal que impide que el caso sea considerado en su conjunto. El Artículo 41 del Estatuto y el artículo 75 del Reglamento de la Corte dan a la Corte una considerable latitud para decidir acerca de las medidas provisionales según las circunstancias de cada caso. En la presente causa, la Corte no considera apropiado hacer lugar a la solicitud de medidas provisionales y el Magistrado ad hoc lamenta no haber podido votar a favor de la decisión porque considera que se ha pasado por alto el elemento esencial del caso. En la presente fase no se trata de decidir si, en términos abstractos, la legislación francesa garantiza la inmunidad de un Jefe de Estado extranjero o si adopta un concepto estricto de competencia universal, sino de determinar en qué medida la réquisi toire (solicitud del fiscal de que se haga una investigación judicial) de 23 de enero de 2002 se aparta de esos principios y viola el derecho a la inmunidad, la atribución de competencia penal y la dignidad del Presidente del Congo, causando de tal modo perjuicio al Estado mismo. La réquisitoire y las denuncias adjuntas, sobre cuya base fue dictada, rigen a todo el procedimiento penal francés. Como acto de enjuiciamiento, esa réquisitoire ya viola la inmunidad del Jefe de Estado extranjero y procura indebidamente que la competencia de los tribunales franceses sustituya a la de los tribunales congoleños que ya conocían en el caso y tenían jurisdicción territorial en razón de los hechos del caso y las personas indicadas. Ciertamente se ha causado perjuicio y existe riesgo de perjuicios adicionales, porque en cualquier momento el juez de instrucción francés puede decidir la realización de actos de investigación judicial, entre ellos, el sometimiento formal de los sospechosos a averiguación (mise en examen), o tomar medidas de detención, contra cualquiera de las altas personalidades nombradas, así como también contra cualquier ciudadano congoleño. La amenaza de coerción bien puede constituir un perjuicio irreparable, especialmente cuando afecta a la inviolabilidad de un Jefe de Estado. Además, habida cuenta de la publicidad que inevitablemente rodea al enjuiciamiento por crímenes de lesa humanidad, el procedimiento penal iniciado con violación de los derechos del Congo tiene aptitud para causar perjuicio no sólo al honor de dicho país sino también a la estabilidad del Gobierno en un país marcado por la división después de un largo período de guerra civil. Esto es aún más grave en África, un continente cuyos Jefes de Estado ocupan una posición especial en sociedades en las cuales la solidaridad étnica prevalece sobre una inadecuada cohesión nacional. No puede descartarse el riesgo de que el país resulte desestabilizado como un perjuicio diferenciado dentro de los perjuicios directamente relacionados con la violación de los derechos respecto de los cuales solicita protección el Congo. El demandante tiene un interés jurídico que merece ser resguardado y que deriva de un derecho al respeto de su soberanía.

En tales circunstancias, sigue existiendo urgencia mientras se mantenga la solicitud del fiscal, porque no hay ninguna garantía para las personas nombradas en las denuncias, independientemente de su condición, y dichas personas no tienen derecho a apelar contra esa solicitud a menos que sean formalmente sometidos a averiguación judicial. Para que se cumpla la condición de urgencia, ¿es realmente necesario que el Presidente de la República del Congo sea formalmente sometido a averiguación, puesto bajo custodia policial, encarcelado o llevado ante la Cour dassises? Pero, en todo caso, la protección urgente puede justificarse por el hecho de tener que esperar hasta que la Corte decida sobre el fondo, pues cualquier reparación subsiguiente por los perjuicios causados por la continuación del procedimiento judicial contra las personalidades afectadas sería bastante ilusoria.

La Corte está facultada para indicar medidas provisionales a fin de prevenir cualquier agravamiento de la controversia cuando las circunstancias así lo exijan; de tal modo puede mantener el statu quo. Los representantes de la República Francesa rechazaron la propuesta del Congo de pedir a la Corte “que se asiente formalmente en el expediente el alcance que atribuyen a la solicitud originaria [del fiscal]”. El Agente de Francia simplemente hizo una declaración acerca de la legislación francesa vigente y se negó a formular promesas con respecto a la situación o a las personas afectadas. La Corte tomó nota de su declaraciones sin formular comentarios acerca de su alcance y esas declaraciones no dan garantía alguna que pueda contrabalancear la decisión para desestimar la solicitud de medidas provisionales. Así pues, la solución de la Corte es algo ambigua. O bien esas declaraciones del Agente de Francia constituyen una exposición de derecho, de modo que facultan a la Corte no sólo a tomar nota de ellas, sino también a determinar que la indicación de medidas provisionales carecía de objeto porque no cabía duda de que el Gobierno de Francia cumpliría su propio derecho: así pues, esas declaraciones pueden tener el efecto de “crear obligaciones jurídicas”, como se reconoció en la causa de los Ensayos nucleares (1974). O bien, de no ser así, esas declaraciones equivalían simplemente a una petición de principio con fines de lograr un efecto dramático, sin consecuencias prácticas, cosa que obligaría a la Corte a tomar la posición de que Francia no tenía la intención de comprometerse y sacar las conclusiones pertinentes de la renuencia de Francia a formular promesas. Así pues, la negativa del Agente del Gobierno de Francia a asumir un compromiso hace que subsista un riesgo de agravamiento de la controversia mientras la réquisitoire de marras se mantenga en pie. Esa negativa no puede explicarse por consideraciones relacionadas con la separación de poderes, porque con arreglo al derecho internacional el Gobierno representa al Estado en todos sus aspectos. Así pues, se debería haber recordado a Francia su deber de asegurar el cumplimiento de sus propias leyes, en la medida en que consagran las reglas y normas del derecho internacional. Las leyes internas no son inmunes a los efectos de un fallo de la Corte. A fortiori, la ejecución de una decisión de la Corte puede exigir que el Gobierno de un Estado tome una medida administrativa. En la opinión consultiva relativa a la inmunidad de jurisdicción de un Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos, la Corte decidió que las autoridades gubernamentales tenían la obligación de informar a los tribunales internos de la condición jurídica del funcionario de que se trataba, y en particular de su derecho a la inmunidad de jurisdicción. Análogamente, en la presente causa, correspondía que el Gobierno de Francia impartiese instrucciones al Procureur Général (Fiscal principal del Estado) para que anulase la réquisitoire que amenaza a la inmunidad del Jefe de Estado y que invade la competencia de los tribunales congoleños. Consiguientemente, en ausencia de un compromiso concreto de Francia con respecto al alcance de ese acto de procedimiento, la suspensión del procedimiento penal actualmente pendiente habría impedido cualquier agravamiento de la controversia mediante el mantenimiento del statu quo, y sin afectar el equilibrio entre los respectivos derechos de las Partes.